Einführung
In ihrer Rede zur Lage der Union im September 2023 kündigte die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen an, dass die Berichte der Kommission über die Rechtsstaatlichkeit auf diejenigen Beitrittskandidaten ausgedehnt werden, die „weiter Fahrt aufnehmen wollen“ (Europäische Kommission, 2023). Im Rahmen ihres jährlichen Zyklus der Rechtsstaatlichkeit veröffentlicht die Europäische Kommission seit 2020 jährlich einen Bericht über die positiven und negativen Entwicklungen im Bereich Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedsstaaten. Im Jahr 2024 wurden erstmals auch vier Beitrittskandidaten berücksichtigt. Die Berichte fokussieren auf vier Schlüsselbereiche der Rechtsstaatlichkeit:

1. Nationale Justizsysteme,
2. Rahmen für die Korruptionsbekämpfung,
3. Medienpluralismus und -freiheit sowie 
4. Weitere institutionelleFragen im Zusammenhang mit der Gewaltenteilung.

Der neueste Rechtsstaatlichkeitsbericht der Kommission ist am 24. Juli 2024 erschienen und beinhaltet zum ersten Mal Länderkapitel zu vier Westbalkanstaaten: Albanien, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien. Die Kommission möchte dadurch die Reformbestrebungen der Beitrittskandidaten fördern, da diese schon vor dem Beitritt Fortschritte im Bereich Demokratie und Rechtsstaatlichkeit erzielen sollten.

Albanien
Im Bereich des Justizwesens begrüßt die Kommission, dass Albanien seit 2016 umfassende Justizreformen durchgeführt hat. Diese Reformen fokussieren insbesondere auf das Einstellungsverfahren der RichterInnen und StaatsanwältInnen im Hinblick auf ihr Vermögen, ihre berufliche Qualifikation und mögliche Verbindungen zur organisierten Kriminalität, um die Rechenschaftspflicht der Gerichte zu stärken. Trotz der Fortschritte gibt es aber noch große Mängel bei den Ernennungsverfahren, besonders wird die mangelnde Transparenz von der EU kritisiert. Weiterhin hat die EU festgestellt, dass politische Einmischung in die Judikative und damit verbunden politischer Druck auf die RichterInnen durch staatliche Bedienstete und Politiker ein seit längerer Zeit bestehendes Problem in Albanien ist.

Im Hinblick auf den Rahmen für die Korruptionsbekämpfung bewertet es die EU als positiv, dass Albanien eine „Spezielle Struktur für Korruptionsbekämpfung“ (SPAK) geschaffen hat und damit verbunden die Anzahl derjenigen maßgeblich gestiegen ist, die strafrechtlich wegen Korruptionsvergehen verfolgt wurden. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine effektive Korruptionsbekämpfung sind damit vorhanden und diese sollten in der Zukunft durch neue Gesetze verstärkt werden. Bei der Umsetzung dieser Gesetze mangelt es aber an Instrumenten und Ressourcen, insbesondere die schwache Koordinierung unter verschiedenen Einrichtungen wird kritisiert. Korruption ist trotz Albaniens Bemühungen immer noch präsent in staatlichen Institutionen. Albanien hat im April 2024 ein neues Amnestiegesetz erlassen, das über 700 Gefangenen Amnestie gewährt und über 400 Personen ihre Strafe reduziert, darunter auch wegen Korruption verurteilte Beamte und Personen des politischen Lebens.

Im Bereich des Medienpluralismus und der Medienfreiheit hat die EU festgestellt, dass die Unabhängigkeit der Regulierungsbehörde für den audiovisuellen Sektor (AMA) eingeschränkt wurde. Weiterhin ist die Medienlandschaft durch Intransparenz gekennzeichnet und es besteht eine hohe Konzentration der Medienunternehmen, insbesondere durch nicht ausreichende Vorschriften zur Transparenz des Medieneigentums. Diese Faktoren wirken sich negativ auf die Unabhängigkeit der Medien aus. Die EU kritisiert weiterhin, dass albanische JournalistInnen durch verbale und physische Angriffe bedroht werden und es weiterhin Verleumdungskampagnen und sogar strategische Gerichtsverfahren gibt, die gegen JournalistInnen gerichtet sind.

Bezüglich weiterer institutioneller Fragen der Gewaltenteilung stellt der Bericht fest, dass sich die zunehmende politische Polarisierung negativ auf die Transparenz und Effizienz der parlamentarischen Arbeit auswirkt. Die EU hebt die Rolle des Verfassungsgerichts als Garant für die institutionelle Gewaltenteilung in Albanien hervor, kritisiert jedoch gleichzeitig, dass sich das Parlament nicht immer an die Urteile des Verfassungsgerichts hält. Im Hinblick auf die Lage der albanischen Zivilgesellschaft kommt der Bericht zu dem Ergebnis, dass das Umfeld für die Zivilgesellschaft unter anderem durch begrenzte öffentliche Mittel und strenge Anforderungen seitens des Staates erschwert wird. Weiterhin hat die Zivilgesellschaft nur begrenzte Möglichkeiten, sich am Gesetzgebungsprozess zu beteiligen.

Montenegro
Im Hinblick auf das Justizsystem begrüßt die EU, dass Montenegro kürzlich Reformen zur Stärkung der Rechenschaftspflicht und Unabhängigkeit der Justiz erlassen hat. Die EU bewertet weiterhin als positiv, dass für die nächsten drei Jahre eine Strategie für Justizreformen angenommen wurde, deren Zielsetzung die Angleichung an europäische Standards ist. Die EU streicht aber auch negative Entwicklungen heraus, unter anderem die jüngsten Verzögerungen bei der Ernennung hochrangiger RichterInnen. Des Weiteren hat die EU Probleme bei der Wirksamkeit und Effizienz der Justiz beobachtet.

Bezüglich eines Rahmens für die Korruptionsbekämpfung sieht die EU positive Entwicklungen der Sonderstaatsanwaltschaft, kritisiert jedoch gleichzeitig, dass die Personalressourcen dieser Sonderstaatsanwaltschaft nicht ausreichend sind, um ihre Tätigkeiten effizient wahrnehmen zu können. Weiterhin wird die Annahme einer neuen Korruptionsbekämpfungsstrategie für die Jahre 2024-2028 positiv bewertet.

Im Bereich des Medienpluralismus und der Medienfreiheit stehen die neu verabschiedeten Mediengesetze im Mittelpunkt des Berichts. In diesem Bereich wurde ein neues Gesetz über audiovisuelle Mediendienste verabschiedet, das der Agentur für audiovisuelle Mediendienste neue Befugnisse verleiht. Das Ziel dieser Reformen ist insbesondere die Verbesserung der Transparenz des Medieneigentums in Montenegro. Im Hinblick auf die Lage der JournalistInnen betont die EU, dass die Behörden effektiv auf neue Fälle der Gewalt und Einschüchterung gegen JournalistInnen reagieren, es jedoch immer noch frühere, symbolische Fälle gibt, in denen keine rechtlichen Maßnahmen ergriffen wurden.

Bezüglich weiterer institutioneller Fragen der Gewaltenteilung hebt der Bericht vor, dass es in Montenegro zwar einen Rahmen für inklusive Gesetzgebungsverfahren gibt, es jedoch an der Miteinbeziehung der Bevölkerung durch öffentliche Konsultationen mangelt. Die EU begrüßt, dass das Büro der Ombudsperson effektiv bei der Bearbeitung der Beschwerden ist, es jedoch zu wenige Folgemaßnahmen zur Bekämpfung der Gründe für die Beschwerden anhand der Empfehlungen des Büros gibt.

Nordmazedonien
Bezüglich des Justizwesens betont der Bericht, dass Nordmazedonien wichtige Reformen zur Gewährleistung der Unabhängigkeit und Effizienz der Justiz durchgeführt hat. Trotz dieser Bemühungen ist die fehlende Unabhängigkeit der Justiz aber ein weiterhin bestehendes Problem im Land, insbesondere im Hinblick auf die Unabhängigkeit des Justizrates, der die Unabhängigkeit der Justiz garantieren soll und für die Einstellung und die Laufbahnentwicklung von RichterInnen zuständig ist. Es besteht seitens der EU die Sorge, dass die Exekutive und politische Parteien nach wie vor die Unabhängigkeit der Justiz und der RichterInnen gefährden. Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Ernennungsverfahren der StaatsanwältInnen und RichterInnen. Weiterhin wurden von der EU die fehlenden institutionellen Kapazitäten des Justizwesens bemängelt: unzureichende finanzielle Mittel und fehlendes Personal. Als positive Entwicklung begrüßt die EU insbesondere die Einführung von Verhaltenskodizes für RichterInnen und StaatsanwältInnen.

Im Hinblick auf einen Rahmen für die Korruptionsbekämpfung stellt der Bericht fest, dass StaatsanwältInnen und RichterInnen häufig Einfluss ausgesetzt sind, der entweder von politischen Akteuren oder von hochrangigen Akteuren innerhalb des Justizwesens ausgeübt wird. Weiterhin werden von der Kommission Ressourcenknappheit sowie der Mangel an Rechenschaftspflicht und Transparenz als wichtigste Gründe für mangelnde Fortschritte genannt. Jedoch wird positiv hervorgehoben, dass sich Nordmazedonien trotz der Herausforderungen weiterhin bemüht, einen effektiven und umfangreichen Rahmen für Korruptionsbekämpfung zu schaffen.

Im Bereich des Medienpluralismus und der Medienfreiheit kritisiert die EU die fehlende Unabhängigkeit der Agentur für Audio- und audiovisuelle Mediendienste sowie den externen Druck auf den Rat für Medienethik. Nordmazedonien sollte sich bemühen, die Unabhängigkeit und Transparenz dieser beiden Institutionen zu stärken. Weiterhin betont der Bericht die fehlende Transparenz des Medieneigentums sowie die Unklarheiten bezüglich staatlich finanzierter Werbung. Außerdem sind JournalistInnen in Nordmazedonien Drohungen und Gewalt ausgesetzt, obwohl 2023 Gesetzesreformen für ihren Schutz eingeführt wurden.

Bezüglich weiterer institutioneller Fragen der Gewaltenteilung kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die politische Polarisierung im Land die Rechtsstaatlichkeit maßgeblich schwächt, vor allem im Hinblick auf die Arbeit des Parlaments. Weiterhin betont der Bericht den Mangel an Reformen bezüglich der Arbeit des Verfassungsgerichts und der Ombudsstelle. Der Bericht kritisiert auch den eher problematischen Zugang zu öffentlichen Informationen, insbesondere, dass es häufig zu langen Verzögerungen bei der Beantwortung von Informationsanfragen von den zuständigen Behörden kommt. Außerdem wird darauf hingewiesen, dass die Zivilgesellschaft in Nordmazedonien eine eher eingeschränkte Möglichkeit hat, die Politikgestaltung im Land aktiv zu beeinflussen.

Serbien
Im Bereich des Justizwesens begrüßt die Kommission, dass Serbien Fortschritte bei der Umsetzung der Justizreformen erzielte. Allerdings bestehen weiterhin Bedenken bezüglich der Unabhängigkeit der Justiz. In diesem Zusammenhang werden insbesondere die bisher nicht besetzten Stellen im Verfassungsgericht sowie die weiterhin existierende politische Einflussnahme auf die Justiz hervorgehoben. Serbien verfügt nach wie vor über kein umfassendes Gerichtsverwaltungssystem, das die juristischen Fälle miteinander verknüpfen könnte. Abschließend wird von der Kommission als eine positive Entwicklung wahrgenommen, dass insgesamt die Effizienz der Gerichte erhöht und der Rückstand bei der Bearbeitung der Fälle verringert wurde.

Bezüglich des Rahmens für die Korruptionsbekämpfung stellt die Kommission fest, dass Korruption in Serbien ein weiter bestehendes Problem ist. Der bereits existierende Rechtsrahmen für die Korruptionsbekämpfung müsse besser umgesetzt werden, vor allem bei Korruptionsfällen auf höchster Ebene komme es nur selten zu Ermittlungen und Verurteilungen. Insbesondere sollte Serbien die Rolle der Antikorruptionsbehörde weiter verstärken und ihre Ressourcen erweitern. Der Bericht betont, dass die Staatsanwaltschaft für organisierte Kriminalität weiterhin personell unterbesetzt ist und die Gefahr politisch motivierter Einmischungen in Ermittlungen besteht.

Im Hinblick auf Medienpluralismus und die Medienfreiheit erläutert der Bericht, dass die Regulierungsbehörde für elektronische Medien ihre Aufgabe zur Wahrung des Medienpluralismus vor allem wegen fehlender Unabhängigkeit nicht vollständig wahrnehmen kann. Die Medienlandschaft ist laut der Kommission durch fehlende redaktionelle Autonomie und Selbstzensur gekennzeichnet, was zur Einschränkung der Unabhängigkeit öffentlich-rechtlicher Medien führe. Die JournalistInnen in Serbien erleben häufig Drohungen und Angriffe, dementsprechend sollte Serbien den bestehenden Rahmen für den Schutz und die Sicherheit vonJournalistInnen konsequent durchsetzen.

Bezüglich weiterer institutioneller Fragen der Gewaltenteilung zeigt der Bericht der Kommission, dass die Gewaltenteilung besonders wegen des politischen Einflusses der Regierungspartei geschwächt ist. Die parlamentarische Kontrolle der Exekutive ist im Hinblick auf Aspekte der Effizienz, der Autonomie und der Transparenz beeinträchtigt. Ein weiterer wichtiger Punkt des Berichtes ist der allmähliche Reformprozess der öffentlichen Verwaltung, die häufig ein hohes Risiko an Korruption aufweist, insbesondere im Bereich des öffentlichen Auftragswesens. Ähnlich wie in Nordmazedonien, kritisiert die Kommission auch in Serbien den mangelnden Zugang zu öffentlichen Informationen. Obwohl dafür ein rechtlicher Rahmen geschaffen wurde, kommt es in der Praxis häufig zu Hürden und Verzögerungen. 

Konklusion

Die Rechtsstaatlichkeitsberichte der Kommission für die vier Westbalkanstaaten - Albanien, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien – kommen zu einer gemischten Bilanz, sie weisen sowohl auf Reformfortschritte als auch auf die seit längeren Jahren bestehenden Herausforderungen in den Ländern hin. In allen vier Staaten wurden bedeutende Reformen im Bereich der Justiz eingeleitet, doch die mangelnde Transparenz und Unabhängigkeit der Justizsysteme, politische Einflussnahme und Korruption bleiben zentrale Herausforderungen im Hinblick auf die Rechtsstaatlichkeit. Obwohl in Albanien und Montenegro erhebliche Fortschritte bei der Korruptionsbekämpfung erzielt wurden, stellt die Kommission fest, dass Korruption in staatlichen Institutionen weiterhin tief verwurzelt ist. Der Grund für eine mangelnde Umsetzung der rechtlichen Rahmen ist häufig der Mangel an Ressourcen und/oder politischem Willen. Im Bereich der Medienfreiheit gibt es in allen vier Westbalkanstaaten Defizite in der Pressefreiheit, insbesondere wegen fehlender redaktioneller Unabhängigkeit und Transparenz der Eigentümerstrukturen. Weiterhin sind JournalistInnen in diesen Ländern oft Bedrohungen und Angriffen ausgesetzt.

Ein zentrales Problem bleiben Einschränkungen der Gewaltenteilung, die vor allem durch politische Einflussnahme der jeweiligen Regierungsparteien untergraben wird. Die Berichte weisen darauf hin, dass insbesondere die Kontrolle der Exekutive durch die Legislative sowie die politische Einflussnahme auf die Judikative die Kernprobleme sind. Die Reformanstrengungen der Länder auf diesem Gebiet sind entscheidend, da Fortschritte in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit und Demokratie im EU-Beitrittsprozess unerlässlich sind. Die Westbalkanstaaten sollten sich an die Empfehlungen der EU halten und konsequente Reformen durchführen und auf diese Weise ihre EU-Integrationsbemühungen weiter vorantreiben.

Fanni ELEK

Fanni ELEK ist PhD-Kandidatin im Teilprogramm Politikwissenschaft an der AUB. Sie erhielt im Zeitraum von November 2023 - September 2024 ein Carl-Lutz Stipendium im Rahmen des Projekts „ Changing Orders Research Programme “, unterstützt durch den Schweizer Beitrag mit der nationalen Kofinanzierung der ungarischen Regierung.

Quellen:
Europäische Kommission (2023): Rede von Präsidentin von der Leyen zur Lage der Union 2023, abrufbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/speech_23_4426 
Europäische Kommission (2024a): Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2024. Der jährliche Zyklus der Rechtsstaatlichkeit, Zyklus 2023-2024 – Die einzelnen Schritte, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/document/download/4497423f-3cb7-4104-a47e-0975d21b3316_de?filename=129_1_58131_rol_cycle_factsheet_de.pdf   
Europäische Kommission (2024b): Bericht über die Rechtsstaatlichkeit 2024. Mitteilung und Länderkapitel, abrufbar unter: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/annual-rule-law-cycle/2024-rule-law-report_de?prefLang=de 
European Commission (2024a): 2024 Rule of Law Report. The rule of law situation in the European Union, COM(2024) 800 final.
European Commission (2024b): 2024 Rule of Law Report. Country Chapter on the rule of law situation in Albania, SWD(2024) 828 final.
European Commission (2024c): 2024 Rule of Law Report. Country Chapter on the rule of law situation in Montenegro, SWD(2024) 829 final.
European Commission (2024d): 2024 Rule of Law Report. Country Chapter on the rule of law situation in North Macedonia, SWD(2024) 830 final.
European Commission (2024e): 2024 Rule of Law Report. Country Chapter on the rule of law situation in Serbia, SWD(2024) 831 final.